行政诉讼案件立案审查标准和基本原则关系到当事人的起诉能否得到人民法院的受理，其实质是审查当事人提起的诉讼是否符合起诉条件。对于行政诉讼案件的立案审查，有利于防止当事人滥用诉权，浪费有限的司法资源；有利于提高案件的审判质量；有利于案件审判的法律效果和社会效果的统一。《行政诉讼法》第四十一条对起诉条件作了明确规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。对起诉是否符合条件应是形式审查，即只审查当事人的起诉是否具备应当具备的程序条件，如原告是否适格、是否有明确的被告、法院对此案有无管辖权、当事人提供的证据材料与诉讼请求是否关联等等，并不审查证据本身、证据对本案事实有多大的证明力、证据的真伪等。对符合条件的，人民法院应在法定期间内受理；不符合条件的，人民法院不予受理。笔者认为，对是否符合《行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件所进行的起诉审查，应当是人民法院进行立案审查的基本内容和基本原则。人民法院对行政案件的立案审查应当粗略得当，既要加强对当事人诉权的保护，又要防止当事人滥用诉权，浪费有限的司法资源，不利于审判的法律效果和社会效果的统一。
    根据《行政诉讼法》第四十一条和最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二十七条关于原告举证责任的规定，结合立案实践，人民法院在立案审查中应把握以下要点：
    一、对受案范围的审查
    “行政诉讼范围”，又称“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查。对当事人的起诉是否属行政诉讼受案范围进行审查，是行政诉讼首先应该解决的问题，也是行政诉讼立案审查中最难把握的一项内容。
    《行政诉讼法》第十一条对受案范围的规定，采取列举式和概括式相结合的方法，在列举规定受案范围的同时，还概括地规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行为也属行政案件的受案范围。《解释》第一条第一款，对受案范围表述为“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，明显的对行政诉讼的受案范围作了扩大解释，即从《行政诉讼法》的具体行政行为扩大到《解释》的行政行为。《解释》第一条第二款列举排除了六项行为在行政诉讼受案范围之外，除此没有限制涉及人身权、财产权之外的权利的可诉性，没有对可诉行为的概念进行司法界定，给人民法院在司法实践中认定被诉行为是否可诉、是否属行政案件的受案范围提供了一个比较广阔的空间。依据《解释》的规定，行政案件的受案范围从总体上应当把握为：对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员行使公权力的行为，包括具体行政行为、事实行为和不作为行为，只要对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，但未被列举排除在行政诉讼受案范围之外的，均应属于行政案件的受案范围。在审判实践中遇到的情况千变万化、错综复杂，在依法保护公民、法人或其他组织诉权的同时，对具有高度政治性或政策性，不能或者难以进行合法性判断以及有可能产生较大影响的案件，要慎重立案、妥善处理。
    二、对原告主体资格的审查
    行政诉讼原告的主体资格，是指什么人可以自己的名义向法院提起诉讼，请求法院审查行政行为并作出相应裁判。只有具备这种资格的人，在其起诉时符合其他法定条件的，才能够启动行政诉讼程序。《行政诉讼法》第二条和第四十一条第（一）项规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，才能作为原告提起行政诉讼。笔者认为，《行政诉讼法》规定的“认为”自己的合法权益受到侵犯显然是一种主观认识，显然对这种主观认识不加以必要的限制，可能会导致滥诉，故起诉人对行政行为与其合法权益之间存在的联系应负举证责任，也就是提供被诉行政行为对其权利义务是否产生实质影响的证据。为此，《解释》第十二条对原告的主体资格作了进一步明确的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。这一条规定，是判断原告有无主体资格的主要依据。
    在确认起诉人有原告资格的前提下，要审查其具有公民、法人或者其他组织资格的证明材料。对于起诉人以公民身份起诉的，主体资格证明应为身份证、户口簿。无行为能力人和限制行为能力人起诉的，必须由法定代理人或指定代理人代为诉讼，这类起诉的公民主体资格的证明，不仅包括起诉人本人的身份证明，还包括其法定代理人或指定代理人的身份证明及与起诉人的关系证明。以法人名义起诉的，要审查法人营业执照、法定代表人身份证明。
    三、对被告主体资格的审查
    行政诉讼的被告是指被原告起诉侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。行政诉讼的被告，应具备四个条件：⑴、须是具有国家行政管理职权的机关或组织；⑵、须是原告认为侵犯其合法权益而被起诉的机关或组织；⑶、须是能够独立承担法律责任的机关或组织；⑷、须是由人民法院通知其应诉的机关或组织。
    《行政诉讼法》第四十一条第（二）项规定要“有明确的被告”。从《解释》第四十四条第一款第（三）项的规定来看，在立案审查阶段应当对当事人起诉的被告是否适格，是否符合《行政诉讼法》第二十五条以及《解释》第十九条至第二十二条规定的适格被告进行审查。
    四、对诉讼请求及事实根据的立案审查
    《行政诉讼法》要求原告在提起诉讼时必须有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，是指原告请求人民法院裁判撤销或是请求判决行政机关履行法定职责的意思表示等。“具体的诉讼请求”必须明确到具体的被诉具体行政行为，因为行政诉讼的前提是被诉具体行政行为的存在。同时，如果当事人还有附带赔偿诉讼的，还应当要求当事人提出具体的赔偿数额等明确的请求。
    关于起诉条件中的事实根据问题，《解释》第四十条有明确的规定，只要当事人能够证明具体行政行为存在，人民法院就应当依法受理。笔者认为，这里的事实根据，首先，仅指证明具体行政行为存在的事实根据；其次，证明具体行政行为存在的事实根据可以是当事人通过某种途径获得的有关具体行政行为的文件的复印件等直接证据，也可以是能够证明存在被诉具体行政行为的其他间接证据，决不能以没有具体行政行为的书面文件为由拒绝受理案件。只要当事人提供的材料能证明具体行政行为确实存在，附带赔偿诉讼的，还应当要求当事人提出具体的赔偿数额的证据,人民法院就应当依法立案受理。
    五、对管辖的审查
    《行政诉讼法》第十三条至第十九条对行政诉讼案件的一般地域管辖和级别管辖作出了规定，但第十四条第（三）项对中级人民法院管辖的第一审行政案件规定的过于笼统，不便于操作。虽然《解释》第八条对《行政诉讼法》第十四条第（三）项作出了解释性规定，但规定的可操作性不强，有很大的随意性。为保证人民法院依法公正审理行政案件，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。最近，最高人民法院作出《关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条对《行政诉讼法》第十四条第(三)项作出了进一步明确规定：“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”由中级人民法院管辖等。该规定增加了当事人在基层人法院、中级人民法院之间选择起诉的权利；增强了基层人民法院报请中级人民法院审理或者指定管辖的力度；强化了中级人民法院指定管辖的权利等。几年来的行政审判实践表明，适当提高审级，增加当事人在一定范围内选择起诉的权利，扩大交叉管辖、异地审理的力度，对排除干扰，建立良好的司法环境，推动依法行政，建设法制政府都具有十分积极的意义。
    六、对前置程序的审查
    一是对原告应先向被告提出申请以及应由被告先行处理的前置程序的审查未引起足够重视。案件受理的前置程序是指法律、法规和司法解释明确规定的提起诉讼的必经程序，未经过该程序的，法院不予受理。根据相关法律和司法解释的规定，案件受理的前置程序主要有：（1）行政复议的前置程序；（2）原告向被告提出申请的前置程序；（3）由被告先行处理的前置程序。没有经过该程序而直接提起的诉讼，法院不予受理。
    二是如何理解《行政复议法》第三十条的规定，对行政诉讼案件的受理影响较大，因为由于自然资源案件在行政诉讼中占据相当比例。有人认为，第三十条规定的含义应当是所有的涉及自然资源所有权和使用权的行政案件都应当复议前置。另有人认为，只有当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条件。笔者认为，第二种理解应当是正确的。
    七、对起诉时限的审查
    行政诉讼起诉期限，是指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员具体行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼，请求保护其合法权益的法定期限。根据行政诉讼有关法律规定，行政相对人只有在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼，才有可能获得司法救济；否则，其合法权益就难以通过司法救济的途径得到保障和实现。
    《解释》第二十七条第一款规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”。该条规定包含如下两层含义：（1）证明起诉符合法定条件应包括原告在法定期限内提起诉讼的初步证明责任；（2）被告认为原告起诉超过起诉期限的，由被告负举证责任。如果举证不能，就应以原告实际行使诉权的时间作为起诉期限的开始时间。《解释》第四十四条第六款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”笔者认为，该条规定包含如下两层含义：第一，原告对起诉期限承担初步证明责任。如举证不能，要么案件被裁定不予受理，要么被裁定驳回起诉。人民法院在案件立案受理时，要依职权主动对原告起诉是否超过法定起诉期限进行形式审查，原告应对起诉符合起诉期限提供相应的证据予以证明，举证不能就要承担不利的法律后果。第二，法定起诉期限届满，原告起诉权丧失。原告在法定起诉期限内不提起诉讼，期限届满后，原告丧失起诉权。
    《解释》第二十七条把起诉期限的举证责任分配给被告，采取的是抗辩权发生说；而《解释》第四十四条把起诉期限的举证责任又分配给了原告，采取的是起诉权丧失说。笔者认为，虽然行政机关基于不同的法律、法规作出的具体行政行为的起诉期限多有不同以及具体行政行为是否经过复议、是否履行告知义务等，都会对起诉期限产生不同的影响，但是原告起诉时除提供符合《行政诉讼法》第四十一条规定起诉条件的证据外，原告仍有义务提供证据，证明其在法定期限内提起诉讼。这样才能有利于防止当事人滥用诉权，浪费有限的司法资源；有利于提高案件的审判质量；有利于案件审判的法律效果和社会效果的统一。
（作者单位：黑龙江省依安县人民法院）